獨(dú)立學(xué)院整改規(guī)范進(jìn)展緩慢的重要原因，是法律法規(guī)不夠健全，缺乏指導(dǎo)性和針對(duì)性，制度設(shè)計(jì)存在缺陷，亟需加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，以法治思維和法治方式深入推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院綜合改革。

　　全國(guó)政協(xié)委員、上海教科院副院長(zhǎng)胡衛(wèi)提案建議，要落實(shí)獨(dú)立學(xué)院法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，要依法依規(guī)清理“假獨(dú)立”、“校中?！保涌熘贫I(yíng)利性、非營(yíng)利性獨(dú)立學(xué)院分類管理辦法。獨(dú)立學(xué)院規(guī)范工作要與完善民辦教育的法律法規(guī)結(jié)合起來(lái)，加快民辦教育促進(jìn)法的修訂完善，做到于法有據(jù)，在法治軌道上深化改革。

　　以下為提案的全部?jī)?nèi)容：

　　獨(dú)立學(xué)院時(shí)我國(guó)高等教育辦學(xué)體制改革的產(chǎn)物。2008年，針對(duì)獨(dú)立學(xué)院在辦學(xué)中假借政策之名搞“假獨(dú)立”、“校中?！焙妥兿嚯p軌制等亂象，教育部為依法治教，促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院管理的規(guī)范化、法制化，頒布了《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》，從法律上對(duì)獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)條件、設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了合法化部署。該文件規(guī)定5年內(nèi)，由獨(dú)立學(xué)院提出考察驗(yàn)收申請(qǐng)，核發(fā)辦學(xué)許可證。

　　然而，7年多來(lái)，這部立意初衷很好的國(guó)家部門(mén)法規(guī)卻執(zhí)行不下去，截至2015年，只有51所獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為獨(dú)立設(shè)置的民辦普通本科院校，為何獨(dú)立學(xué)院整改規(guī)范進(jìn)展緩慢？這固然與獨(dú)立學(xué)院利益錯(cuò)綜復(fù)雜有關(guān)，但是，還有一個(gè)不容忽視的重要原因，那就是立法跟著現(xiàn)實(shí)跑，法律法規(guī)不夠健全，缺乏指導(dǎo)性和針對(duì)性，制度設(shè)計(jì)存在缺陷。

　　當(dāng)前，獨(dú)立學(xué)院已站在十字路口，其改革規(guī)范工作也進(jìn)入了深水區(qū)和攻堅(jiān)期，將更多觸及深層次的社會(huì)關(guān)系和利益矛盾，使得改革的復(fù)雜性、艱巨性前所未有，也使得協(xié)調(diào)各方面利益和達(dá)成改革共識(shí)、形成改革合力的難度不斷加大。

　　良法是善治的前提。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定，在教育領(lǐng)域最核心、最本質(zhì)的要求就是依法治教。規(guī)范獨(dú)立學(xué)院涉及利益和權(quán)力的重大調(diào)整，面對(duì)資產(chǎn)過(guò)戶、土地達(dá)標(biāo)、產(chǎn)權(quán)歸屬、教師保障等諸多長(zhǎng)期制約獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的深層次體制障礙，亟需加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，以法治思維和法治方式深入推進(jìn)獨(dú)立學(xué)院綜合改革，為獨(dú)立學(xué)院規(guī)范工作護(hù)航。

　　首先，要落實(shí)獨(dú)立學(xué)院法人財(cái)產(chǎn)權(quán)?！睹褶k教育促進(jìn)法》規(guī)定，“民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入學(xué)校的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的資產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”。獨(dú)立學(xué)院落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，是確保教育穩(wěn)定、防范辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)的基本前提，是學(xué)校作為法人存在并進(jìn)行活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，將資產(chǎn)過(guò)戶到學(xué)校名下是獨(dú)立學(xué)院通過(guò)驗(yàn)收考察的一個(gè)先決條件?！丢?dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》第十二條明確提出：“獨(dú)立學(xué)院舉辦者的出資須經(jīng)依法驗(yàn)資，于籌設(shè)期內(nèi)過(guò)戶到獨(dú)立學(xué)院名下。本辦法施行前資產(chǎn)未過(guò)戶到獨(dú)立學(xué)院名下的，自本辦法施行之日起1年內(nèi)完成過(guò)戶工作。”

　　然而時(shí)至今日，地方政府、高等學(xué)校與投資人圍繞資產(chǎn)過(guò)戶工作展開(kāi)激烈的博弈，進(jìn)展緩慢。截至2013年，全國(guó)只有138所獨(dú)立學(xué)院完全落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，僅占總數(shù)的44%。對(duì)此，必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定，依法行政，加快落實(shí)獨(dú)立學(xué)院法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，這是一條紅線。對(duì)于由民營(yíng)企業(yè)投入的獨(dú)立學(xué)院，省級(jí)教育主管部門(mén)應(yīng)發(fā)揮管理監(jiān)督職能，督促其盡快將房產(chǎn)證、土地證過(guò)戶到學(xué)校名下。公辦高校利用校辦企業(yè)或基金會(huì)名義舉辦的獨(dú)立學(xué)院，由于多是利用公辦高校資源辦學(xué)，這些國(guó)有資產(chǎn)的過(guò)戶必須通過(guò)國(guó)資委、教育、財(cái)政、稅務(wù)、發(fā)改委等部門(mén)的同意，且資產(chǎn)過(guò)戶費(fèi)用較高，導(dǎo)致資產(chǎn)過(guò)戶緩慢，省級(jí)政府應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)籌職能，協(xié)調(diào)國(guó)土、稅務(wù)、房管等相關(guān)職能部門(mén)，形成促進(jìn)改革的合力。

　　其次，要依法依規(guī)清理“假獨(dú)立”、“校中?！?。舉辦獨(dú)立學(xué)院的初衷是利用公辦高等教育資源和社會(huì)資本，聯(lián)合舉辦民辦性質(zhì)的新型教育機(jī)構(gòu)，以利于擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源，但在現(xiàn)實(shí)中“走了樣”。一些高校以校本部的名義在校內(nèi)舉辦“二級(jí)學(xué)院”，既無(wú)獨(dú)立校園，又無(wú)獨(dú)立師資，此類獨(dú)立學(xué)院實(shí)際上戴著“紅帽子”變相搞收費(fèi)“雙軌制”，嚴(yán)重影響教育公平，社會(huì)各界反響強(qiáng)烈。法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！睂?duì)于“假獨(dú)立”、“校中?！睉?yīng)該堅(jiān)持嚴(yán)格整治，以法治權(quán)，敢于沖破利益固化的藩籬，堅(jiān)決破除公辦高校利益堅(jiān)冰，杜絕有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)。

　　按照教育部26號(hào)令的要求，這類獨(dú)立學(xué)院要么逐年縮減招生計(jì)劃，回歸母體高校，江蘇省2014年已取消南京曉莊學(xué)院行知學(xué)院、金陵科技學(xué)院龍?bào)磳W(xué)院等11所民辦二級(jí)學(xué)院，停止其招生；要么引入新出資者，遷址辦學(xué)，在校園、基本辦學(xué)設(shè)施、教學(xué)組織和管理、招生、頒發(fā)學(xué)歷證書(shū)、財(cái)務(wù)核算、法人資格等6個(gè)方面實(shí)現(xiàn)完全獨(dú)立。目前，為促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)面積達(dá)到500畝，已有一些省份采取高校與地方政府合作的方式加大扶持力度，政府提供無(wú)償給地、無(wú)償建設(shè)等優(yōu)惠政策，努力優(yōu)化獨(dú)立學(xué)院布局，充分拓展辦學(xué)空間。譬如，江蘇省已有南京中醫(yī)藥大學(xué)翰林學(xué)院等5所獨(dú)立學(xué)院從南京外遷至泰州、揚(yáng)州、連云港、淮安等地辦學(xué)；浙江省有浙江工商大學(xué)杭州商學(xué)院等一批獨(dú)立學(xué)院從杭州外遷至其他城市，擁有了獨(dú)立新校區(qū)；江西有江西師范大學(xué)科技學(xué)院等3所獨(dú)立學(xué)院從南昌搬遷至九江共青城辦學(xué)。

　　同時(shí)，要加快制定營(yíng)利性、非營(yíng)利性獨(dú)立學(xué)院分類管理辦法。獨(dú)立學(xué)院的資本成分復(fù)雜，投資主體多元，辦學(xué)形式各異。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)292所獨(dú)立學(xué)院中201所舉辦者有房地產(chǎn)及各類投資企業(yè)背景，約占獨(dú)立學(xué)院總數(shù)的68.8%。由于資本的逐利性，許多民營(yíng)企業(yè)投資舉辦獨(dú)立學(xué)院希望從中得到回報(bào)，但由于《民辦教育促進(jìn)法》等相關(guān)法律條款的約束，投資者往往選擇隱蔽的手段暗中營(yíng)利。

　　當(dāng)前，獨(dú)立學(xué)院規(guī)范工作要與完善民辦教育的法律法規(guī)結(jié)合起來(lái)，加快民辦教育促進(jìn)法的修訂完善，做到于法有據(jù)，在法治軌道上深化改革。要以國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定開(kāi)展民辦教育分類管理為契機(jī)，積極探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性獨(dú)立學(xué)院試點(diǎn)，為獨(dú)立學(xué)院提供良好的制度供給。支持部分由母體高校、地方政府創(chuàng)辦的獨(dú)立學(xué)院向非營(yíng)利性獨(dú)立學(xué)院發(fā)展，在財(cái)政資金、土地劃撥、生均經(jīng)費(fèi)、教師身份方面給予與公辦高校同等待遇，但規(guī)定資產(chǎn)屬于公有財(cái)產(chǎn)，辦學(xué)結(jié)余不得用于分配。鼓勵(lì)引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)、教育集團(tuán)、私人投資型獨(dú)立學(xué)院選擇營(yíng)利性定位。此類獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)歸屬于投資者，舉辦人有權(quán)進(jìn)行校產(chǎn)轉(zhuǎn)移、利潤(rùn)分配，在工商部門(mén)注冊(cè)，照章納稅。考慮到獨(dú)立學(xué)院投資方選擇營(yíng)利性的積極性不高，政府應(yīng)給予營(yíng)利性獨(dú)立學(xué)院一定扶持，采取國(guó)家扶持民營(yíng)企業(yè)發(fā)展初期的類似優(yōu)惠政策，減少硬件要求，減低準(zhǔn)入門(mén)檻，改革評(píng)估辦法，為其創(chuàng)造公平的外部發(fā)展環(huán)境。